Ана С. Кнежевић Бојовић
Виши научни сарадник, Институт за упоредно право, Београд, Србија
E-mail: a.bojovic@iup.rs
Јована М. Мисаиловић
Мастер, истраживач сарадник, Институт за упоредно право, Београд, Србија
E-mail: j.misailovic@iup.rs
Оригинални научни рад; https://www.stranipravnizivot.rs/index.php/SPZ/article/view/907
ПРАВО СУДИЈА НА УДРУЖИВАЊЕ И СИНДИКАЛНО ОРГАНИЗОВАЊЕ – МЕЂУНАРОДНИ СТАНДАРДИ И ИЗАБРАНЕ НАЦИОНАЛНЕ ПРАКСЕ
Сажетак
Циљ овог рада јесте представљање међународних стандарда и начина њихове примене у националним законодавствима европских земаља у погледу права судија на удруживање, са посебним акцентом на право судија на синдикално организовање.
Ауторке полазе од претпоставке да, иако ово право није изричито прописано у обавезујућим изворима тзв. „тврдог права“ , бројни инструменти „меког права“ потврђују његово постојање. Сходно томе, ауторке закључују да не постоји ништа у релевантним међународним стандардима што би спречило судије да се синдикално организују. Додатно, истичу да судије имају корист од колективних радних права која су обично повезана са синдикатима, посредством активности удружења судија, чак и у државама у којима је судијама изричито забрањено да се удружују или оснивају синдикате. Ову тврдњу подупире упоредни преглед пракси у изабраним европским земљама.
Кључне речи: судије, слобода удруживања, синдикати, независност судства.
1. Увод
Независност судства представља основни стуб владавине права (Венецијанска комисија, 2011; 2016). Под њом се уобичајено подразумева независност од спољашњих и унутрашњих утицаја, што се, између осталог, огледа у избору и напредовању заснованом на заслугама, транспарентном и правичном дисциплинском поступку, као и у обезбеђивању довољних ресурса за рад судова, ради гаранције правичног суђења. Судијама није само дозвољено, већ им се и препоручује да се активно ангажују у превазилажењу појава које могу угрозити њихову институционалну или индивидуалну независност од непримерених утицаја (Baka против Мађарске, представка бр. 20261/12, став 168). У том контексту, судије уживају не само слободу изражавања (Baka против Мађарске; Harabin против Словачке, пресуда бр.62584/00; Wille против Лихтенштајна, пресуда бр.28396/95; Kudeshkina против Русије, пресуда бр.29492/05), већ су слободне и да оснивају и приступају удружењима, те да их користе за остваривање колективних, а тиме и индивидуалних права (Garoupa & Ginsburg, 2016, стр. 2). Залагање за унапређење права радника традиционално представља улогу синдиката. Судије, међутим, нису типични радници. Оне чине трећу грану власти, представљају државне службенике у ширем смислу (Zherobkina, Maletov & Sevruk и др., 2020) или државне представнике (Garoupa & Ginsburg, 2016, стр. 2), иако у одређеним околностима могу да се позову на одређена права која су превасходно намењена радницима (UX против Владе Републике Италије, ст. 22). У појединим националним системима, они се сматрају јдржавним упосленицима (Апелациони суд у Београду, 2015, ст. 9), или фактички имају статус државних службеника (Amadeus Wolff, 2011, стр. 2). Имајући у виду њихов специфичан положај, потребно је детаљније размотрити њихово право на удруживање и синдикално организовање.
Слобода удруживања судија призната је у бројним документима које су усвојили органи Уједињених нација и Савета Европе, уз општу констатацију да судије могу имати користи од удруживања како би унапредиле своју независност и статус, као и ради јачања владавине права.
Ипак, однос између слободе удруживања и права судија да оснивају или буду чланови синдиката тек је површно обрађен у наднационалним документима који утврђују стандарде, при чему је то питање углавном препуштено правним традицијама и регулативама сваке појединачне државе. Ово питање је слабо истражено (Castillo Ortiz, 2017, стр. 319), и често се анализира у ширем контексту судског система (Bell, 2006) или у оквиру других тематских области као што су судски савети или ангажовање судија у одбрани владавине права (Matthes, 2021). Слично томе, академски радови посвећени учешћу судија у синдикатима ограничени су углавном на радове који потичу из земаља у којима уставна и правна традиција дозвољава (Robert, 2016; de Maillard, 2016; Tappert, 2019) или строго забрањује синдикално деловање судија (Verzelloni, 2016).
Године 2020, Консултативни савет европских судија објавио је Мишљење о улози удружења судија у заштити судијске независности, настојећи, између осталог, да формулише стандарде који се односе на однос између судијских удружења и синдиката. Мишљење је засновано на одговорима на посебан упитник, од којих је једно питање било посвећено управо овом аспекту. Иако су неки одговори били штури, ипак пружају вредан увид у различите приступе који се примењују у европским државама у погледу правног оквира и праксе када је реч о синдикалном организовању судија.
Овај рад заступа становиште да судијска удружења испуњавају улогу која се традиционално приписује синдикатима, иако им је примарна сврха унапређење судијске независности и владавине права, те да таква улога није искључена ни у националним правним оквирима који формално забрањују синдикализацију судија, те да да учешће судија у синдикатима није у супротности са стандардима судијске етике, а ове тврдње биће поткрепљене освртом на релевантне међународне стандарде који се тичу слободе удруживања судија и општег права на оснивање синдиката. Потом ће рад пружити преглед парадигматичних примера националних законских оквира и пракси у погледу учешћа судија у удружењима и/или синдикатима у Европи, уз илустрацију (не)ефикасности забране синдикализације судија. Ауторке се, притом, неће детаљно бавити статусом судија у националним правним оквирима, нити правилима која регулишу регистрацију и функционисање судијских удружења или синдиката, већ ће фокус ставити на њихову улогу у вези са питањима која се традиционално повезују са синдикалним деловањем у сфери права радника. На крају, рад ће изнети закључке који указују на значајност ове теме.
2. Међународни стандарди о праву судија на удруживање
Не постоје извори тзв. „тврдог“ права на међународном и европском нивоу који се изричито баве слободом удруживања судија у контексту њихове јавне функције. Ипак, њихово право на удруживање може се извести из општих правила о слободи удруживања. Поред тога, бројни инструменти „меког“ права који се посебно баве независношћу судства, професионалним понашањем судија и другим аспектима од значаја за заштиту права грађана на правично суђење, успостављају посебну слободу удруживања за судије и стављају је у контекст заштите њихових професионалних интереса. Један од тих инструмената чак изричито препознаје и право судија на синдикално организовање.
2.1 Извори тврдог права
Најзначајнији документи који гарантују људска права применљива у Европи јесу Универзална декларација о људским правима (UDHR), Међународни пакт о грађанским и политичким правима (ICCPR) и Европска конвенција о људским правима (ECHR). Сви ови документи прокламују право грађана на удруживање, укључујући и право на оснивање синдиката (UDHR, чл. 23; ICCPR, чл. 22(1); ECHR, чл. 11(1)). Као и друга права, и слобода удруживања и синдикалног организовања подложна је ограничењима, али само ако су она прописана законом, имају легитиман циљ и сразмерна су – ради заштите морала, јавног реда и интереса у демократском друштву (UDHR, чл. 19, 20, 29(2); ICCPR, чл. 22(2)). Наведени документи уводе таква ограничења у погледу појединих професија као што су војска, полиција и државна управа (ECHR, чл. 11(2)), али судије нису изричито поменуте, те у начелу уживају иста права као и други грађани. Европски суд за људска права (ECtHR) је у ограниченом броју предмета разматрао питања слободе удруживања судија, и то углавном у контексту чланства у непрофесионалним удружењима. Иако је Суд у појединим случајевима утврдио повреду права судија на удруживање, није се детаљно изјашњавао о дозвољеним ограничењима тог права, те је његова пракса у овом погледу ограничене вредности (N.F. против Италије и Maestri против Италије).
Конвенција Међународне организације рада (ILO) бр. 87 о синдикалним слободама и заштити синдикалних права представља кључни документ међународног радног права и од посебног је значаја за утврђивање права на синдикално организовање. Члан 2. ове Конвенције изричито гарантује право радницима и послодавцима да слободно, без претходне дозволе државе, оснивају своје организације. Ово је кључно за обезбеђивање независности синдиката у вршењу њихове заштитне улоге. За разлику од других наведених докумената који право на удруживање додељују грађанима, ILO Конвенција бр. 87 гарантује ово право као право радника, што укључује и судије. Ову тврдњу потврђује и пракса Комитета за слободу удруживања при ILO, који је у више наврата закључио да су националне одредбе којима се судијама и јавним тужиоцима ускраћује право на синдикално организовање супротне принципима слободе удруживања зајамченим релевантним конвенцијама (ILO, 2014, ст. 933; ILO, 2016, ст. 210).
2.2 Извори меког права
Док извори „тврдог права“ не третирају посебно слободу судија на удруживање, бројни инструменти меког права, који се баве различитим аспектима независности судства, афирмишу право судија на оснивање професионалних удружења, укључујући и синдикате. Међутим, имајући у виду специфичности судијске функције, ови документи истовремено ограничавају наведена права у оквиру посебних дужности које судије имају.
Уједињене нације су у Основним принципима о независности судства предвиделе да судије имају право на слободу изражавања, уверења, удруживања и окупљања, као и други грађани. Истовремено, при коришћењу ових права, судије морају очувати достојанство своје функције и непристрасност и независност правосуђа. Ови принципи изричито омогућавају судијама да оснивају и приступају удружењима ради заступања својих интереса, унапређења професионалног усавршавања и заштите судијске независности, али не предвиђају изричито право на синдикално организовање. Последњи принцип, иако не супротставља слободу удруживања и оснивање синдиката судијском достојанству и захтеву за судијску непристрасност, може поставити извесна практична питања у погледу начина на који се ова два права физички остварују. Важно је нагласити да су Принципи Уједињених нација упућени државама чланицама, са циљем да им помогну у обезбеђивању и унапређењу независности судства; у контексту синдикалног организовања, у Принципима УН не постоји ништа што би могло послужити као основ за a priori забрану синдикализације судија. Овај став додатно подржава изричита тврдња Специјалног известиоца за независност судија и адвоката (Савет за људска права, 2019, ст. 60), према којој судија може бити члан синдиката или непрофитне организације. С друге стране, тачка 7.6 MT Scopus међународних стандарда судијске независности предвиђа да судије могу бити организоване у удружења која су посебно намењена судијама ради заступања њихових права и интереса као судија. Ово донекле ограничава обим и домет права судија на удруживање, уколико се примењује само уско и лингвистичко тумачење, што вероватно није била суштинска намера наведеног стандарда. У том контексту, актуелни процес израде ELI Mount Scopus европских стандарда судијске независности и пратећих коментара може пружити преко потребне смернице у погледу правилног тумачења овог питања (видети: Towards ELI-Mount Scopus European Standards of Judicial Independence).
Још један релевантан инструмент „меког права“ усвојен на нивоу Уједињених нација јесу Бангалорска начела судијског понашања (у даљем тексту: Бангалорска начела). За разлику од Принципа УН, који су упућени државама, Бангалорска начела су усмерена према судијама, с циљем да им понуде оквир за регулисање судијског понашања (види: Mirić, 2013, стр. 327–342). Бангалорска начела афирмишу право судија да оснивају или приступају удружењима судија или да учествују у другим организацијама које представљају интересе судија (чл. 4.6). Ово начело је додатно разрађено у Коментару на Бангалорска начела, где се наводи да судије могу, заједно са другим судијама, основати или се прикључити синдикату или струковном удружењу које је организовано ради заштите и унапређења услова службе и висине плата судија (Commentary on the Bangalore Principles of Judicial Conduct, 2007, стр. 116). Поред тога, у Коментару се истиче да, имајући у виду уставни и јавноправни карактер судијске службе, на право на штрајк могу се поставити ограничења. Чињеница да се право судија на синдикално организовање налази у кључном документу који регулише етичке стандарде судијске професије, јасно указује на то да ово право није per se у супротности са етичким стандардима. Ово је од посебног значаја, имајући у виду да један информативан академски рад који, између осталог, анализира синдикално организовање судија (Fauconnier, Husson & Roux d’Anzi, 2016), наглашава да чак и у одсуству изричитих забрана синдикалног организовања, судије често не доживљавају синдикализам као поуздано средство за заштиту или унапређење положаја правосуђа. Овако, донекле негативно схватање, изгледа да проистиче из уверења да синдикализам није у складу са високим положајем који судија има у друштву, те да може бити у супротности са начелима судијске етике. Ова забринутост се, с аргументима, може сматрати легитимном, имајући у виду да се синдикално деловање често доводи у везу са политичким ангажманом његових чланова, што може угрозити дужност непристрасности и независности судија. Тако, на пример, Gaboriau (2016, стр. 36) наводи да су у једном периоду у Француској постојали позиви на ограничавање синдикалног деловања унутар правосуђа, засновани управо на забринутости да су синдикати склони политичкој активности. Политички ангажман, који се често везује за синдикално деловање, супротан је начелу судијске независности. Питање колективних активности судијских удружења – било да је реч о удружењима или синдикатима – посебно је значајно у ауторитарним друштвима, у којима се јавно изношење критике на рачун реформи у правосуђу, подржано реториком извршне и законодавне власти, често доживљава као политички мотивисано и самим тим се санкционише (Miroslava Todorov против Бугарске). Такође, у појединим системима, свако чланство судије у неком удружењу се имплицитно или експлицитно узима у обзир у критеријумима за избор судија (види: Ford, 2020; Urgent Interim Opinion on the Bill Amending the Act on the Organization of Common Courts, the Act on the Supreme Court and Certain Other Acts of Poland, 2019; Dolińska-Ficek и Ozimek против Пољске), или је политичка активност судија забрањена на веома општем нивоу (Устав Републике Србије, 2007, чл. 148, ст. 4).
Треба нагласити да чак ни Бангалорска начела не прописују строгу забрану политичке активности судија, већ се позивају на начело уздржаности (види: Commentary on the Bangalore Principles of Judicial Conduct, 2007, стр. 95, ст. 35; Савет за људска права, 2019, ст. 65/75). Сходно томе, забринутост судија да је синдикализација у принципу у супротности са високим етичким стандардима – није подржана формулацијама Бангалорских начела, као ни њиховог званичног коментара. Ипак, ова документа намећу обавезу уздржаности, која се пре односи на конкретан начин остваривања тих права, него на њихово апстрактно постојање.
Један значајан корпус инструмената меког права, релевантан за европски контекст, усвојили су Консултативни савет европских судија (CCJE), Комитета министара Савета Европе и Венецијанске комисије, и биће представљен хронолошки.
Европска повеља о статусу судија (ст. 1.7) предвиђа да судије могу бити чланови професионалних организација. У образложењу Повеље се даље наглашава значај консултација са организацијама судија при предлагању измена њиховог статуса или било којих других промена које се тичу њиховог материјалног положаја, укључујући и пензије. Иако су овакве активности, уз посебна ограничења у вези са појединим јавним службама, обично резервисане за синдикате, овим се обезбеђује да судије не буду искључене из процеса доношења одлука у овим областима – чак и уколико формално нису синдикално организоване (Explanatory Memorandum to the European Charter on the Statute for Judges, 1998, стр. 23).
Мишљење бр. 3 Консултативног савета европских судија (CCJE) прописује да судије треба да имају право да учествују у одређеним дебатама које се тичу националне политике у области правосуђа. Додатно, наводи се да судије треба да буду консултоване и активно укључене у припрему законодавства које се односи на њихов статус и, уопште, функционисање судског система (ст. 34). У Мишљењу се препознаје да наведена тврдња отвара питање да ли судијама треба дозволити приступ синдикатима; срећом, Мишљење пружа потврдан одговор, наглашавајући да судије могу приступати синдикатима на основу свог права на слободу удруживања. Ипак, у Мишљењу бр. 3 се признаје да ово право може бити ограничено забраном остваривања права на штрајк, које представља једно од основних права повезаних са синдикалним деловањем.
Препорука Савета Европе CM/Rec(2010)12 о судијама: независност, ефикасност и одговорност (ст. 25) додатно подржава право судија да оснивају и приступају професионалним организацијама. У њој се делатност професионалних удружења судија посматра у контексту омогућавања судијама да бране своју независност и своје интересе.
Магна карта судија (чл. 12) предвиђа право судија да буду чланови националних или међународних удружења судија, којима је поверена мисија заштите улоге судства у друштву.
Заједничке смернице OSCE/ODIHR и Венецијанске комисије о слободи удруживања, усвојене 2014. године (ст. 144–146), обрађују слободу удруживања службеника државне управе и припадника снага безбедности. При томе се наглашава да релевантни међународни уговори, пре свега Међународни пакт о грађанским и политичким правима (ICCPR) и Европска конвенција о људским правима (ECHR), признају могућност ограничења слободе удруживања у погледу појединих категорија државних службеника. Ипак, Смернице истичу да се таква ограничења могу односити само на уско дефинисане категорије службеника, те да морају бити подложна принципу пропорционалности. Сходно томе, тешко је аргументовано тврдити да би свака a priori забрана одређеног облика удруживања – као што је синдикат за судије – могла бити сматрана пропорционалном.
Године 2020, Консултативни савет европских судија (CCJE) усвојио је Мишљење бр. 23, које се бави улогом судијских удружења у подршци судијској независности. Ово представља кључни документ који синтетише релевантне међународне стандарде у овој области. Нарочито се истиче (ст. 17) да циљеви удружења судија у области успостављања и одбране независности укључују, између осталог: заштиту судија и судства од угрожавања независности, захтеве за обезбеђивање адекватних ресурса и задовољавајућих услова рада, обезбеђивање одговарајуће накнаде и социјалне сигурности, одбијање неосноване критике и напада на судство и појединачне судије, успостављање, промовисање и примену етичких стандарда, као и заштиту од дискриминације и заступљеност полова. Штавише, у овом мишљењу CCJE јасно заступа став да удружења судија, иако нису организације које представљају грађанско друштво, треба да буду укључена на свим нивоима у реформе правосуђа. Сходно томе, извршна власт треба да их консултује у оквиру пројеката који се односе на буџетске ставке, расподелу ресурса и све аспекте статуса судија (ст. 38, 40, 41). Ова изјава заснива се на ставу да удружење судија представља искуство и ставове судија. Стога није изненађујуће што овај документ понавља став изнет у Коментару на Бангалорска начела, истичући да судијама треба дозволити да оснивају и приступају синдикатима, али и да су посебна питања као што су услови рада, висина накнаде, пензија и безбедност судија од највећег значаја и за удружења судија. Јасно је да Мишљење бр. 23 Консултативног савета европских судија повлачи паралеле између циљева удружења судија и циљева које постављају синдикати у настојању да заштите и унапреде статус својих чланова у односу на послодавце (ст. 66–68). На основу тога, Мишљење бр. 23 недвосмислено прецизира да активности које удружења судија спроводе, а које су иначе типичне за синдикате, треба да буду вредноване од стране државе као једнако значајне.
3. Синдикати и удружења судија – изабрани примери националних законских оквира
Имплементација релевантних међународних стандарда на националном нивоу када је реч о слободи удруживања судија и праву на синдикално организовање веома је хетерогена. Одговори на упитник који је коришћен у припреми Мишљења бр. 23 Консултативног савета европских судија, као и националне праксе наведене у извештају Специјалног известиоца УН из 2019. године, сведоче о различитим приступима у погледу начина формирања удружења судија, њихове комуникације са државним органима и телима (укључујући органе судијске самоуправе), како делују ради заштите и унапређења судијске независности и да ли, при томе, оснивају и синдикате. У наставку се даје сажет преглед одабраних европских правних оквира и пракси.
3.1 Француска – синдикално удружене судија
Иако идеја о активном синдикалном деловању судија може изгледати необично у системима где се од судија очекује аполитичност, Француска представља пример правног система у коме су професионални синдикати формално успостављени унутар судства. Штавише, у Француској се синдикално организовање сматра прикладним механизмом за подстицање обнове судијске етике кроз активности у прилог владавини права и анализу судске праксе.
Процес синдикализације у Француској, који је постао могућ након пада Другог царства, законски је регулисан Законом из 1884. године. Тај закон је сматран либералним, јер је запосленима давао право да оснивају и приступају синдикатима или да се уздрже од тога, без наметања обавезе припадања одређеној врсти синдиката према категорији – радници, послодавци или индустрија (Le Crom, 2019, стр. 105).
Међутим, синдикализација судија наступила је скоро један век касније. Процес синдикализације у правосуђу Француске делимично се приписује социјалној диверсификацији магистрата, услед промењеног система регрутовања судија, што је довело до веће хетерогености унутар судства (Fauconnier, Husson, Roux d’Anzi, 2016). Нису изненађујуће да су судије са дужим стажом биле конзервативније и привржене традиционалном разумевању судијске уздржаности, те су исказивале противљење синдикалном организовању. Насупрот њима, претежно млађе судије, које су се залагале за побољшање свог положаја, основале су први професионални синдикат судија (SM) 1968. године (Mounier, 1986, стр. 28). Овај подстицај на синдикализацију довео је средином 1970-их до трансформације једног постојећег удружења судија – Union Fédérale des Magistrats – у синдикат под називом Union Syndicale des Magistrats (USM) (Cristóbal, 2008, стр. 122). Покретање синдикалног организовања није било резултат само уверења да је синдикална структура најпогоднија за заштиту професионалних интереса, већ је било подржано и ставовима Савета државе (Conseil d’État), у којима је признато да синдикалне активности не представљају повреду „обавезе уздржаности“ која се налаже магистратима.
Једна од ширих добробити омогућавања синдикализације судија у Француској огледа се у јачању представе о судијама као људима који су интегрисани у друштво. Један од бивших председника синдиката SM наводно је истакао да подстицање хуманизоване визије судија – као личности укључених у друштво – помаже судији да прихвати сопствену субјективност и тиме постане свестан могућих предрасуда, при чему превазилажење судијске уздржаности може да допринесе јачању судијске етике, као и владавине права (Fauconnier, Husson, Roux d’Anzi, 2016).
Занимљиво је да француски правни оквир не садржи посебне прописе који изричито дозвољавају синдикализам у правосуђу, што у пракси отежава дефинисање граница синдикалне делатности у контексту њене политизације (De Maillard, 2016, стр. 447). Када се упореде циљеви судијских синдиката и удружења судија, уочљиво је да водећи судијски синдикат у Француској у свом статуту прокламује мисију очувања судијске независности, заштиту моралних и материјалних интереса судија – посебно у погледу избора, обуке и напредовања – као и допринос унапређењу законодавства у области судства. Ово је у великој мери слично циљевима које иначе постављају удружења судија. Правна предност синдикализације за судије у Француској у односу на професионална удружења може се најбоље уочити кроз права која су синдикатима призната Закоником о раду (Code du travail). Судијски синдикати имају исти правни статус као и други професионални синдикати у Француској, и сходно томе, уживају сва права која произилазе из радног законодавства. Према Code du travail (чл. L2131-1), синдикати имају искључиву мисију заштите права, као и моралних и материјалних интереса, било колективних или индивидуалних, лица наведених у свом статуту. Поред тога, синдикати имају искључиву надлежност за колективно преговарање и тиме могу постићи шири обим права од оних прописаних законом (чл. L2131-2 – L2131-4). Синдикати такође имају право да покрену судски поступак и да остварују сва права страна у грађанском поступку у вези са чињеницама које узрокују директну или индиректну штету колективним интересима професије коју заступају (чл. L2132-3).
На крају, висок степен синдикалне организованости у француском судству сматра се фактором који значајно доприноси вишем нивоу заштите судија (Lemennicier & Wenzel, 2018, стр. 33–34).
3.2 Шпанија – забрана синдиката, али не и штрајка
Шпанско законодавство представља пример који се, с аргументима, може сматрати супротним релевантним међународним стандардима када је реч о уживању права судија да оснивају синдикате. Наиме, шпански Устав, конкретно члан 127 (Constitución Española, BOE бр. 311, од 29/12/1978), изричито прописује да судије и јавни тужиоци, док су у активној служби, не могу бити чланови политичких странака или синдиката. Ова забрана се понавља у Општем закону о правосуђу (Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, BOE бр. 157, од 02. јула 1985), у члану 395. став 1., где се додатно разрађује да је судијама такође забрањено да присуствују било каквим јавним скуповима или догађајима који нису судске природе, осим ако их за то овласти Генерални савет судства. Њихово бирачко право је такође ограничено само на пасивно бирачко право (чл. 395, став 2). Строга забрана синдикалног организовања судија и тужилаца разматрана је у време доношења шпанског Устава и прихваћена као преовлађујуће мишљење, засновано на перцепцији да је синдикално деловање неспојиво са достојанством судијске функције. Поред тога, чланство у синдикатима је посматрано као потенцијална претња независности судства (Sanz Llorente, 1992). Сматрало се да би синдикализација могла довести до смањења поверења јавности у правосуђе и неизбежно произвела политизацију судија (Fauconnier, Husson & Roux d’Anzi, 2016, стр. 5).
Ипак, члан 127 Устава такође предвиђа да ће се систем и начини професионалног удруживања судија прописати законом. На тај начин, Устав је усклађен са релевантним међународним стандардима, омогућивши судијама да оснивају професионална удружења.
Оправданост шпанске забране синдикализације судија доведена је у питање 2009. године, када су судије у фебруару први пут ступиле у штрајк, захтевајући бољи правни положај – укључујући веће плате, строжије санкције за судије које не поштују прописе и прилагођавање радног оптерећења. Влада је ову акцију осудила као незакониту, позивајући се на уставну забрану синдикализације судија, а тиме и права на штрајк, што је изазвало жестоку јавну расправу о законитости штрајка (Villarejo, 2009). Овај догађај је открио поделе унутар судијске професије – већина судија је подржала захтеве, али су се разликовала мишљења у погледу легитимитета штрајка. Председник Вишег суда у Мадриду изјавио је да судије које су ступиле у штрајк имају „легитимитет“, али је истовремено позвао на „опрез“. Насупрот томе, председник суда у Барселони изјавио је да судијама није дозвољено да штрајкују јер су орган државе. Овај став је подржао и Прогресивни синдикат тужилаца, који је навео да је прибегавање штрајку „непримерен“ и „узнемирујућ“ начин изражавања судијских захтева (Villarejo, 2009). Генерални савет судства, највише тело судијске самоуправе у Шпанији, на крају је закључио да не постоји правни основ ни за ни против штрајка, нити за његово спречавање или подржавање (Villarejo, 2009).
У одсуству јасних правила, овај судијски штрајк покренуо је обимну академску расправу у којој су изношени супротстављени ставови о праву судија на штрајк, засновани не само на текстовима Устава и Општег закона, већ и на законодавству о државним службеницима и радном праву (види: Sánchez, 2010, стр. 573–586). Иако питање да ли судије имају право на штрајк и даље остаје нормативно нерешено, пракса у Шпанији се развијала: организовани су штрајкови широм земље 2013. године (Europa Press, 2013; Ceberio Belaza, 2013) и поново 2018. године (Perez, 2018; Recuero, 2018).
Наведена пракса води закључку да строга забрана синдикалног организовања судија у Шпанији није спречила судије да путем колективног деловања заштите своја права – укључујући и штрајк, што је типично средство синдикалног притиска. То указује на ограничену делотворност експлицитне забране права судија на оснивање синдиката и истовремено потврђује претпоставку да судијска удружења могу преузети функције које традиционално припадају синдикатима.
3.3 Синдикално удружене судије или не – приступи у одабраним европским државама
Поред претходно приказаних супротстављених примера — забране синдикалног организовања судија и његовог распрострањеног прихватања унутар судијског корпуса — постоје и други примери из различитих европских земаља који потврђују тврдњу да судијска удружења често преузимају улогу синдиката, чак и у одсуству изричитог законодавног признања права судија на синдикализацију, па чак и упркос изричитој забрани.
Посебно релевантна пракса идентификована је у Немачкој, земљи са дугом традицијом синдикализма. У Немачкој, судије имају статус јавних службеника (што може варирати у зависности од тога да ли је реч о професионалним или поротничким судијама), и генерално уживају слободу удруживања, која је гарантована свим немачким држављанима, без ограничења везаних за конкретну професију (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, чл. 9). Изненађујуће, синдикати судија нису уобичајени; вреди напоменути да у Немачкој, у појединим случајевима, синдикати јавних службеника предлажу своје чланове као кандидате за судијску функцију (види: Corby, Burgess & Höland, 2021, стр. 232 и даље).
Једна важна карактеристика синдиката у Немачкој јесте да различите политичке и идеолошке струје делују унутар једног удружења, које је организовано по индустријској или гранској основи. То значи да је синдикат отворен за све запослене у конкретној грани, без обзира на струку или занимање — постоји само један синдикат за све запослене у одређеној области (Weiss, 2004, стр. 74).
У недостатку формалне синдикализације судија, њихова професионална удружења имају значајну улогу у унапређењу њиховог положаја. Најзначајније и најмоћније професионално удружење судија у Немачкој је Deutscher Richterbund, основано крајем 1909. године, за време владавине Вилхелма II (Böttcher, 2016, стр. 499). Ово удружење се сматра политички независним, што му даје важну и специфичну улогу у заступању целокупног судијског корпуса (Cristóbal, 2008, стр. 122). Циљеви Deutscher Richterbund-а поклапају се са онима које традиционално постављају синдикати — унапређење законодавства и правосуђа, очување независности и непристрасности судија, заступање професионалних, економских и социјалних интереса судија и тужилаца, нарочито у погледу људских ресурса, материјалних средстава, зарада, пензија, као и подстицање размене искустава и континуиране едукације (Deutscher Richterbund, 2018). Легитимитет овог удружења превазилази пуку репрезентацију судија, пошто се консултује од стране надлежног министра у вези са свим законским променама које се тичу правосуђа. Јасно је да Deutscher Richterbund спроводи активности које су по својој суштини сличне синдикалним.
Слично томе, у Луксембургу, судијска удружења, иако нису регистрована као синдикати, у пракси делују као таква (Louxembourg-Questionnaire, CCJE Opinion бр. 23, 2020, ст. 24), док се у Грчкој судијска удружења самоидентификују као синдикати (Greece-Questionnaire, CCJE Opinion бр. 23, 2020, ст. 24).
Сличну улогу играло је и удружење судија „Iustitia“ у Пољској, које је у једном тренутку своје активности усмерило на побољшање плата и услова рада судија (Matthes, 2022, стр. 473). У Румунији је водеће удружење магистрата током 2000-их и раних 2010-их деловало на питањима плата и радног оптерећења (Beers, 2012, стр. 57). Године 2016. одиграло је кључну улогу у спречавању примене једног законског решења које је имало потенцијал да наруши независност судства (види: Knežević Bojović, Matijević & Glintić, 2021, стр. 163–184).
Шездесетих година 20. века у Италији су судије формирале синдикате, захтевајући боље услове рада и слободу од ограничења која су им наметала виша судска тела (Garoupa & Ginsburg, 2015, стр. 121).
Занимљив је и белгијски пример, где су судијска удружења изричито изузета из оквира закона који регулише дијалог између јавних власти и њихових синдикалних партнера. Ипак, белгијски систем је успоставио посебан форум за институционализован дијалог између власти и судијских удружења, у виду Консултативног савета магистрата (Conseil consultatif de la magistrature), основаног законом из 1999. године (Loi instaurant un Conseil consultatif de la magistrature). Удружења судија могу учествовати у раду тог тела уколико имају најмање 75 чланова. Иако овај услов не одговара у потпуности стандардима репрезентативности синдиката, он ипак указује на потребу да удружење судија представља значајан број чланова правосуђа како би стекло утицај. Сличан приступ примењен је и у Бугарској, где постоји Савет за партнерство при Високом савету судства (Съвета за партньорство към Висшия съдебен съвет), основан Наредбом бр. 8 од 8.11.2018. године. У том телу учествују представници ВСС-а и удружења судија и тужилаца. Само она удружења која представљају најмање 5% судијско-тужилачког кадра имају право на учешће у тим консултацијама (Bulgaria-Questionnaire, CCJE Opinion бр. 23, 2020, ст. 24), што опет указује на примену принципа репрезентативности.
У Србији је Друштво судија Србије имало значајну улогу у заштити интереса својих чланова током контроверзне реформе правосуђа (види: Rakić Vodinelić, Knežević Bojović & Reljanović, 2012, стр. 102, 119, 206–214). Његово деловање слично синдикалном најбоље илуструје недавно објављен документ јавне политике, који има за циљ унапређење система плата и пензија судија (Друштво судија Србије, 2022).
4. Закључак
Судије, имајући у виду своју кључну улогу у систему поделе власти и заштити људских права, заузимају посебан положај у уставноправном систему сваке државе и обавезане су да поступају у складу са највишим правним и етичким стандардима. Као и остали грађани, и судије имају право на удруживање у циљу унапређења своје независности и професионалног статуса. Иако право судија на удруживање није експлицитно гарантовано међународним актима „тврдог права“, оно је детаљно разрађено у бројним инструментима „меког права“ које су усвојили Уједињене нације и Савет Европе, односно њихова тела. С обзиром на то да је слобода професионалног удруживања уско повезана са слободом синдикалног организовања, питање да ли се ово право односи и на судије је од посебног значаја. Тумачење кључних наднационалних инструмената радног права потврђује право судија на синдикално организовање. Међутим, примена ових стандарда на националном нивоу је прилично хетерогена. Насупрот наведеним међународним стандардима, поједине државе — попут Шпаније — формално забрањују чланство судија у синдикатима, углавном због забринутости да би то могло довести до политизације правосуђа и тиме угрозити судијску независност, или из уверења да је синдикализација несагласна са достојанством судијске функције или судијском етиком.
У светлу реалне могућности да синдикално деловање буде политизовано, питање да ли је судијама дозвољено да се синдикално организују природно повлачи питање да ли је судијама дозвољено да учествују у политичким активностима. Анализа представљена у овом раду показује да у међународним стандардима о судијској независности и судијској етици не постоји ништа што би a priori спречавало синдикализацију судија. Обавеза уздржаности и врлина опрезности, ипак, морају се доследно примењивати in concreto, уз посебну пажњу да се очувају и слобода изражавања и дужност јавног оглашавања судија — било да се та права остварују у оквиру судијских синдиката или удружења судија. Ова два аспекта добијају посебну тежину у контексту ауторитарних режима који системски подривају судијску независност.
Правосуђа у појединим државама, попут Француске, кренула су другачијим путем и, ослањајући се на снажну традицију синдикализма, основала активне и снажне судијске синдикате који значајно доприносе унапређењу судства. Компаративна пракса додатно показује да у појединим државама судијска удружења, која преузимају улоге које иначе имају синдикати, воде борбу, између осталог, за побољшање услова рада судија — укључујући зараде, радно оптерећење и пензије. Шпански пример организовања националних штрајкова од стране удружења судија — поступак за који су формално овлашћени само синдикати — сведочи о неефикасности строге забране синдикализације судија.
Анализа оправдава закључак о потреби да се могућност синдикализације у правосуђу јасно регулише. Даље развијање недвосмислених међународних стандарда о судијској синдикализацији допринело би расветљавању недовољно јасних граница и пружило смернице како националним законодавцима, тако и професионалцима у правосуђу. Истовремено, бројни примери добре праксе показују да и у одсуству јасних правила, удружења судија успешно преузимају улоге које се традиционално приписују синдикатима, што представља облик de facto синдикализације и активног деловања у циљу заштите колективних интереса судија.