Питање измена Закона о Правосудној академији за мене није питање противљења обуци, стручном усавршавању или унапређењу квалитета будућих судија и јавних тужилаца.
Напротив.
Кључно питање је где престаје обука кандидата, а где почиње њихов избор.
И управо на тој граници налази се суштина проблема који предложена законска решења отварају.
УСТАВ ЈЕ ВЕЋ ОДРЕДИО КО БИРА
Уставним променама из 2022. године Србија је направила крупну промену у систему избора носилаца правосудних функција. Избор судија и јавних тужилаца измештен је из Народне скупштине и поверен правосудним саветима.
Судије бира Високи савет судства.
Јавне тужиоце бира Високи савет тужилаштва.
То није техничка надлежност.
То је једна од суштинских гаранција независности судства и самосталности јавног тужилаштва.
Системски правосудни закони из 2023. године требало је да спроведу управо ту уставну реформу и омогуће саветима да самостално, на основу законом утврђених критеријума, процењују кандидате.
А критеријуми су јасни: стручност, оспособљеност и достојност.
Стручност подразумева потребно правно знање. Оспособљеност способност да се то знање примени у конкретном раду. Достојност подразумева моралне особине неопходне за вршење правосудне функције.
Проблем настаје онда када неко други, пре савета, практично одлучи ко уопште може да дође пред њих.
ФОРМАЛНО БИРА САВЕТ. АЛИ КО ПРАВИ КРУГ ИЗ КОЈЕГ СЕ БИРА?
Предложени модел не своди Правосудну академију само на институцију обуке чији би резултати били један од елемената које савети цене приликом избора.
Он иде значајно даље.
Стручност и оспособљеност кандидата везују се за пролазак кроз систем Правосудне академије.
Тиме се суштински мења положај Академије.
Она више није само место на којем се будући носиоци правосудних функција обучавају.
Она постаје уско грло које одређује ко уопште може да уђе у круг кандидата из којег ће савети касније бирати.
На папиру, последњу одлуку и даље доносе Високи савет судства и Високи савет тужилаштва.
Али ако неко други претходно одреди ко може да стане пред савете, морамо поставити питање колико је њихова слобода избора заиста остала очувана.
Јер није исто рећи:
„Савет приликом избора цени обуку коју је кандидат прошао“
и рећи:
„Пред Савет могу доћи само они који су прошли законом одређени канал.“
То је суштинска разлика.
УСТАВНИ СУД ЈЕ О ОВОМ ПИТАЊУ ВЕЋ ГОВОРИО
Ово није потпуно нова правна дилема.
У предметима IУз-497/2011, IУз-427/2013 и IУз-428/2013, Уставни суд се већ бавио односом Правосудне академије, кандидата и уставних овлашћења органа надлежних за избор.
Из те праксе произлази важна порука: систем стручне обуке не сме бити постављен тако да аутоматски елиминише друге кандидате и да органу који је Уставом овлашћен да врши избор одузме могућност самосталне процене.
Другим речима:
не сме се законом створити механизам у којем једна институција суштински врши претходну селекцију уместо органа којем је Устав поверио избор.
У позадини тог питања налази се и шире уставно начело — право грађана да под једнаким условима ступају на јавне функције.
ВЕНЕЦИЈАНСКА КОМИСИЈА НЕ ДАЈЕ ЈЕДНОСТАВАН ОДГОВОР
Овде је важно бити правно коректан.
Не треба тврдити више него што правни извори заиста дозвољавају.
Венецијанска комисија је указала да ранија пракса Уставног суда остаје релевантна, али истовремено прихвата да законодавац има одређени простор да уреди услове и начин уласка у правосудне професије.
Такође, предложени модел настоји да Правосудну академију институционално повеже са правосудним саветима: савети учествују у њеном управљању, утичу на број места, а формална коначна одлука о избору остаје њихова.
Због тога не тврдим да је предложени модел сам по себи и несумњиво неуставан.
То на крају може да утврди једино Уставни суд.
Али тврдим нешто друго:
пред нама постоји озбиљно и отворено уставноправно питање које не сме бити гурнуто под тепих.
КОЛИКО ЗАКОНОДАВАЦ СМЕ ДА СУЗИ ИЗБОР САВЕТА?
То је, по мом мишљењу, централно питање читаве расправе.
Законодавац несумњиво има право да прописује услове које кандидати морају испуњавати.
Али где је граница тог права?
Да ли законодавац може толико да сузи круг потенцијалних кандидата да у пракси остане само један институционални пут до судијске или јавнотужилачке функције?
И ако може — шта онда остаје од уставне надлежности савета да процењују стручност и оспособљеност кандидата?
Није спорно да савети морају да бирају само квалификоване кандидате.
Спорно је ко има последњу реч о томе ко је квалификован да уопште буде кандидат.
ЗАШТО ОВО НИЈЕ РЕШЕНО УСТАВНОМ РЕФОРМОМ?
Посебно је важно подсетити да Правосудна академија током уставне реформе 2021. и 2022. године није уставно утврђена као једини пут за улазак у судијску и јавнотужилачку професију.
Та идеја постојала је и раније, укључујући расправе о уставним променама 2018. године, али није постала део коначног уставног решења.
Ни системски закони усвојени 2023. године нису установили Академију као обавезни и искључиви улаз у правосуђе.
Зато се с правом поставља питање:
ако такав модел није „закључан“ Уставом приликом велике реформе правосуђа, зашто се сада покушава успоставити обичним законом?
НЕ ТРЕБА СИСТЕМ ПРИЛАГОЂАВАТИ ЈЕДНОЈ ИНСТИТУЦИЈИ
Правосудна академија може и треба да има важну улогу у систему.
Потребна нам је квалитетна обука. Потребни су нам јединствени стандарди. Потребно нам је стално стручно усавршавање судија, тужилаца, помоћника и других запослених у правосуђу.
Али институција мора бити прилагођена уставном систему.
Не треба уставни систем прилагођавати институцији.
Ако је Устав поверио избор судија и јавних тужилаца правосудним саветима, онда би полазна тачка сваке реформе морала бити јачање способности тих савета да квалитетно врше своју уставну функцију.
СЛАБОСТИ САВЕТА ПОСТОЈЕ — АЛИ ТО НИЈЕ АРГУМЕНТ ЗА ОДУЗИМАЊЕ ЊИХОВЕ УЛОГЕ
Не треба идеализовати постојећи систем.
Постоје оправдане примедбе на рад правосудних савета. Постоје ризици политичког, персоналног и корпоративног утицаја. Постоји потреба за далеко већом транспарентношћу поступака избора.
Али из тога не следи да селекцију треба преместити у другу институцију.
Ако савети не раде довољно добро, решење је да поправимо рад савета — а не да њихову уставну надлежност постепено испразнимо од садржине.
Потребни су нам јаснији и објективнији критеријуми.
Потребна су нам стварна и проверљива образложења одлука.
Потребна нам је транспарентност поступка.
Потребна нам је делотворна правна заштита кандидата.
И, пре свега, потребан нам је систем у којем се зна ко процењује, ко бира и ко за ту одлуку сноси одговорност.
НЕ СПОРИМО ОБУКУ. СПОРИМО МОНОПОЛ НА УЛАЗУ.
Зато расправу о Правосудној академији не треба сводити на лажни избор између оних који су „за Академију“ и оних који су „против Академије“.
То уопште није суштина.
Може се бити за снажну, независну и квалитетну Правосудну академију, а истовремено бити против тога да било која институција добије монопол над приступом правосудним функцијама.
Обука није исто што и селекција.
Селекција није исто што и избор.
А Устав је одредио ко врши избор.
Зато пре усвајања ових закона морамо добити убедљив одговор на једно једноставно питање:
Да ли правосудни савети заиста бирају судије и јавне тужиоце ако им неко други унапред одреди између кога смеју да бирају?
Управо ту се налази уставна граница коју не смемо прећи без озбиљне, стручне и јавне расправе.
Правосуђе се не јача тако што се уставна овлашћења једне институције формално задрже, а суштински пренесу другој.
Јача се тако што сваку институцију оспособимо да одговорно, транспарентно и независно врши управо ону функцију коју јој је Устав поверио.
Јанко Марковић
виши јавнотужилачки сарадник Вишег јавног тужилаштва у Јагодини